本次共发布6件典型案例,这些案例具有以下特点:一是涉及“新业务”,行政复议化解行政争议涉及领域更加广泛。这批案例涵盖了市场监管、生态环境、社会保障、医疗保险、城建、交通等各个领域,也包含了新修订行政复议法规定的行政协议、政府信息公开等新类型案件。行政复议机关坚持应收尽收,积极受理、依法办理各类案件,把更多行政争议吸纳到行政复议程序中予以解决。二是适用“新程序”,行政复议工作质效进一步提升。这批案例中,既有适用简易程序办理的案件,也有适用普通程序听取意见、组织听证的案件,在保障当事人各项权利基础上,更加全面、高效地查明案情,保证了案件审理公开公正。三是运用“新机制”,行政复议制度功能进一步彰显。这批案例中,新修订行政复议法规定的调解、先行化解、行政复议意见书等许多新机制新举措得到充分运用,有效地解决群众实际利益诉求,实现定分止争,既防止了程序空转,也推进了严格规范公正文明执法。

这批典型案例从不同方面体现了新修订行政复议法的立法精神,对各级行政复议机构办理案件具有较强的指导意义。

(一)加大行政复议监督纠错力度,促进和规范依法行政。行政复议机关认真贯彻实施新修订的行政复议法,在查清事实和证据的前提下,优先适用变更决定,进一步凸显其在行政复议决定体系内的重要地位。比如案例1“某酒店不服市场监督管理局行政处罚申请行政复议案”中,行政复议机关综合判定申请人违法行为轻微,可以从轻处罚,被申请人的处罚决定缺乏适当性。行政复议机关将罚款数额从8000元变更为3000元,避免再次启动行政处罚程序,提高了解决行政争议的质效。行政复议机关针对存在的普遍性问题,对执法行为进行规范,达到从个案纠错到类案整治的效果。比如案例5“何某不服交通警察大队行政处罚申请行政复议案”中,行政复议机关就交通违章处罚法律依据不正确的问题,向被申请人上级机关提出完善执法行为、规范执法文书的建议,从源头上防范了更多行政争议的发生。

(二)强化实质性化解行政争议,实现案结事了。行政复议机关把实质性化解行政争议作为办理行政复议案件的重要价值追求,通过自行纠错、调解、和解等机制的运用,实现行政争议案结事了。比如案例2“李某不服市人民政府信息公开答复申请行政复议案”中,行政复议机关指出执法中存在的问题,推动行政机关自行纠错,将有关政府信息向当事人公开,使争议得到有效化解。案例6“杨某不服区社会保险基金管理中心未核准基本养老保险待遇申请行政复议案”中,面对行政复议被申请人不适格的情况,行政复议机关并未以不予受理方式简单结案,而是找准申请人的实质诉求,积极开展调解,协调各方力量解决实际问题,使申请人养老保险待遇依法得到核定。

(三)更加注重行政复议公正高效便民,践行复议为民宗旨。新修订行政复议法健全了行政复议审理程序,通过繁简分流、听证、听取意见等制度设计,为行政复议公正高效审理案件提供了保障,同时也使行政复议更加便民利民。比如案例3“某生物技术公司不服区生态环境局行政处罚申请行政复议案”中,行政复议机关积极开展听证,组织双方当事人对案件有关事实进行陈述、申辩、举证、质证,既全面查清了事实,又为双方对话协商搭建了很好的平台,案件最终实现和解。案例5“何某不服交通警察大队行政处罚申请行政复议案”中,行政复议机关针对申请人对“故意污损号牌”的不理解,开展释法说理,并帮助其通过学习交通法规重新补回驾驶证被记的分数,确保其能够继续驾驶车辆,充分体现了复议为民原则。

(四)高质量办理新类型行政复议案件,充分释放制度效能。行政复议机关按照新修订行政复议法的规定,积极受理行政协议、行政赔偿、工伤认定等新类型行政复议案件,并不断提高案件办理能力和水平,努力实现行政复议案件量的合理增长和质的有效提升。比如案例4“某医院不服医疗保险事务管理中心解除行政协议申请行政复议案”中,行政复议机关从协议约定条款是否成立生效、解除行为是否满足协议约定的解除条件、约定解除权行使是否遵守程序规定、是否保障协议相对人的陈述申辩权利等方面,对行政机关单方解除医保服务协议行为,逐一进行审查并依法作出行政复议决定,其办案思路以及审查标准对同类案件办理具有积极借鉴意义。

司法部行政复议与应诉局负责人表示,这是新修订的行政复议法施行后司法部发布的第一批行政复议典型案例,之后将陆续发布不同行政管理领域、不同类型的典型案例,通过典型案例的示范作用促进行政复议人员提高办案能力和水平,有效发挥行政复议实质性化解行政争议、维护群众和企业合法权益、促进依法行政的重要作用。

案例一

某酒店不服市场监督管理局行政处罚申请行政复议案

【关键词】

行政复议变更 市场监管 轻微违法 不予行政处罚

【基本案情】

按照《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》要求,申请人某酒店应当于2023年1月1日至6月30日报送2022年度企业报告并向社会公示。由于申请人未在规定的时间内报送并公示2022年度报告,被申请人内蒙古自治区某市场监督管理局将其列入经营异常名录,并先后下达了《询问通知书》和《行政处罚告知书》,之后作出罚款8000元并责令改正的案涉行政处罚决定。申请人不服该决定,向市人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审查认为,双方当事人主要争议焦点在于案涉行为是否属于不予行政处罚情形以及处罚幅度是否适当。《内蒙古自治区市场监督管理轻微违法行为不予行政处罚清单(2022版)》规定,违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的,或初次违法且危害后果轻微并及时改正的,或当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。此规定关于“及时改正”是指在市场监管部门发现违法行为线索之前主动改正,或发现违法行为线索之后、责令改正之前主动改正,或责令改正后按要求、按时限改正。国家企业信用信息公示系统和申请人《营业执照》均提示申请人应在法定期限内报送并公示年度报告,且报送时间长达6个月,而其在案涉行政处罚决定作出前始终未进行年度报告,具有主观过错且明显不符合上述“及时改正”的构成要件,不属于不予行政处罚的情形。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》规定,市场主体未按规定期限公示或者报送年度报告的,可以处1万元以下的罚款。《内蒙古自治区市场监督管理行政处罚裁量权基准》规定,对上述行为的处罚,“从轻情形可以处0.3万元以下罚款,从重情形可以处0.7万元以上1万元以下罚款,一般情形可以处0.3万元以上0.7万元以下罚款”。本案中,申请人系初次违法,违法行为单一,危害后果轻微,综合判定申请人违法行为轻微,可以从轻处罚。被申请人作出罚款8000元的处罚决定,违反了过罚相当原则,缺乏适当性。行政复议机关遂作出变更原行政行为的决定,将罚款数额变更为3000元。

【典型意义】

行政复议既要审查行政行为的合法性,也要审查行政行为的适当性。对于不适当的行政行为,行政复议机关可以直接作出变更决定,这是行政复议制度优势的重要体现。新修订的行政复议法将变更决定置于法条中决定类型的首位,规定三种情形下行政复议机关决定变更行政行为,体现了变更决定在复议决定体系中的重要性,意味着行政复议机关在查清事实和证据前提下,应优先适用变更决定,以达到防止程序空转、实质性化解行政争议的目的。本案中,行政复议机关综合考虑申请人初次违法且危害结果轻微等因素,认定该违法行为符合该地区行政处罚裁量权基准规定的从轻情形,对案涉处罚决定的罚款数额依法作出变更决定,避免再次启动行政处罚程序,提高了解决行政争议的质效,有力维护了企业合法权益和市场公平秩序。

案例一专家点评

强化行政复议适当性审查,促进个案正义之实现

——某酒店不服市场监督管理局行政处罚申请行政复议案

曹 鎏 中国政法大学法治政府研究院副院长、教授,国家监察与反腐败研究中心主任

作为行政系统内的层级监督制度,行政复议对行政行为的审查涉及合法性与适当性两个维度,这是基于自我监督的运行机理,行政复议具有实质性化解行政争议天然优势的具体呈现。为了激活这一优势,新修订的行政复议法从拓宽审查范围、加深审查强度、加重举证责任以及强化变更决定适用等多个环节强化了行政复议合理性审查功能,彰显了其与以合法性审查为原则的行政诉讼制度的差异化发展路径。本案对于行政处罚类行政争议案件的复议审理具有示范意义,主要体现在以下两个方面。

要善于在办案中运用基本原则并综合案情来认定行政行为内容是否适当。本案争议焦点在于案涉处罚决定是否符合不予行政处罚情形以及处罚幅度是否适当,本质上涉及新修订的行政复议法第六十三条第一款第一项规定,即因行政行为内容不适当应作变更决定的理解与适用问题。理论上,行政行为内容是否适当主要关涉比例原则在复议审理中的理解和适用问题,体现为形式法治与实质法治理念在个案中的运用。所谓比例原则,强调行政机关采取手段和措施与其达成管理目标之间要成比例,具体案件中,是否违反比例原则就要审查所涉行政行为是否符合其适用依据的立法目的,行政行为是否超过必要限度或者无法达成行政管理目标以及行政行为是否对公民、法人、其他组织合法权益造成的损害程度最小等维度。本案中,复议机关在查清案件事实基础上,认定本案关键就是法律适用问题。行政复议机关在对处罚决定所依据的法律规范进行全面审查基础上,进一步认定本案不属于不予处罚情形,其症结在于处罚结果是否适当。结合本案,对市场主体未按规定期限公示或者报送年度报告的行政处罚,《内蒙古自治区市场监督管理行政处罚裁量权基准》中明确规定了从轻处罚、一般处罚和从重处罚情形,但对于幅度裁量的认定,则需要执法机关根据个案作出精准判断,进而涉及处罚裁量权是否依法规范行使问题。鉴于行政处罚是行政管理中常见的执法方式,通过裁量基准实现自我规制已经成为行政系统内规范行政处罚裁量空间的有益路径。实践中,各地区、各领域、各层级的行政处罚裁量基准又往往是以行政规范性文件形式发布的。本案复议机关就是对以裁量基准为适用依据的处罚决定的审查,即复议机关既要审查涉案处罚决定的合法性,又要审查适当性,其中合法性审查涉及事实认定和法律适用问题,如果法律适用涉及作为依据的处罚裁量基准的适用问题,则需要进一步审查裁量基准是否予以正确适用。本案复议机关先是审查并适用了行政处罚裁量基准,同时又运用了行政处罚法总则中体现比例原则的过罚相当原则,在综合考虑申请人初次违法且危害结果轻微等因素基础上,判定该违法行为属于该地区行政处罚裁量权基准规定中的从轻处罚情形,进而认定被申请人在幅度裁量选择上处罚过重,构成处罚不适当。

要善于把变更决定作为适当性审查结果的首选决定。新修订的行政复议法将变更决定置于复议决定体系之首,旨在强化变更决定在整个复议决定体系中优先适用的地位,这就意味着只要满足变更决定适用条件,复议机关就应当直接作出变更决定,而不得以撤销并责令重作等决定种类替代变更决定。本案中,行政复议机关认为处罚过重,为避免程序空转、提高办案质效,复议机关直接作出变更决定,充分体现了复议机关依法担当作为,积极践行能动复议的理念要求,从一步到位实质性化解争议的目标出发,利用行政复议穿透式监督的优势,切实保护企业的合法权益,促进个案正义之实现,进而定分止争。需要注意的是,本案仅涉及新修订的行政复议法第六十三条有关变更决定适用的第一种情形。对于经审查存在事实清楚、证据确凿,程序合法但是未正确适用依据的(新修订的行政复议法第六十三条第一款第二项规定),或者事实不清、证据不足但经行政复议机关查清事实和证据(新修订的行政复议法第六十三条第一款第三项规定),复议机关亦应作出变更决定。此外,为彰显行政复议的行政救济功能,行政复议机关作出变更决定还要遵守不利变更禁止原则,即行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定,但第三人提出相反请求的除外(新修订的行政复议法第六十三条第二款)。

案例二

李某不服市人民政府信息公开答复申请行政复议案

【关键词】

行政复议监督 政府信息公开 部分履责 行政机关自行纠错

【基本案情】

2023年11月24日,申请人李某通过被申请人福建省某市人民政府官方网站提交政府信息公开申请,申请公开“某政文〔2014〕21号城市总体规划(2010-2030)修编一份”。2023年12月20日,被申请人作出政府信息公开答复,告知申请人《城市总体规划(2010-2030)修编》已经主动公开在市人民政府官网(附查询网址)。申请人对该政府信息公开答复不服,认为被申请人未公开其申请的某政文〔2014〕21号文件,向省人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审理查明,某政文〔2014〕21号文件为《关于恳请批准实施〈城市总体规划(2010-2030)修编〉的请示》,该文件与《城市总体规划(2010-2030)修编》虽主题一致,但《城市总体规划(2010-2030)修编》仅系某政文〔2014〕21号文件的一部分。被申请人将《城市总体规划(2010-2030)修编》向申请人公开,但对某政文〔2014〕21号文件是否存在、能否公开以及如何公开等事宜没有作出答复,未尽到全面答复义务,属于部分履行法定职责。为实质化解行政争议,行政复议机构及时与被申请人进行了沟通,在确定该信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十五条规定的不予公开情形之后,促请被申请人主动将某政文〔2014〕21号文件提供给申请人。申请人对此表示满意,遂在本案受理后第5个工作日自愿撤回了行政复议申请。

【典型意义】

督促行政机关自行纠错是新修订的行政复议法赋予行政复议机关监督依法行政和实质性化解行政争议的一项重要机制。行政复议机关在审理案件过程中,发现行政机关的执法行为存在问题,可以先与行政机关进行沟通,要求其在一定期限内自行纠错,进而促成争议化解。这种方式既督促行政机关改进执法,又达到了定分止争的目的。本案中,行政复议机构准确把握新修订行政复议法的立法精神,在查清被申请人未尽到政府信息公开义务的情况下,发挥行政复议层级监督优势,督促被申请人依法履职、自行纠错,向申请人公开了其申请的相关政府信息,取得了申请人的理解,使这起行政争议在案件受理后的第5个工作日即得到圆满化解,彰显了行政复议公正高效、便民为民的制度优势。

案例二专家点评

行政机关自行纠错机制推进行政争议实质性化解

——李某不服市人民政府信息公开答复申请行政复议案

李洪雷 中国社会科学院大学法学院教授

《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中强调“健全行政争议实质性化解机制”。李某不服某市人民政府信息公开答复申请行政复议案中,复议机关认为被申请人对某政文〔2014〕21号文件是否存在、能否公开以及如何公开等事宜没有作出答复,未尽到全面答复义务,属于部分履行法定职责,而后敦促被申请人主动将某政文〔2014〕21号文件提供给申请人。该案虽然法律关系简单,但彰显了行政机关自行纠错机制对于行政争议实质性化解的重要性,具有一定的指导意义和启发作用。

一、行政机关自行纠错机制的作用

对于行政机关在事实认定、法律适用和裁量权行使等方面存在的违法不当及时进行纠正,是行政法治原则的基本要求。随着我国法治政府建设的持续推进,行政机关自行纠错机制的作用得到关注并日益显现。

首先,行政机关自行纠错机制能够有效回应“行政争议实质性化解”的目标。行政机关的自行纠错立足于行政机关内部管理体系,效率高。本案中,行政复议机关在查清被申请人未尽到政府信息公开义务的情况下,发挥上级机关的监督作用,敦促被申请人依法进行信息公开,在本案受理后第5个工作日就解决了相关争议,彰显了行政复议中行政机关自行纠错机制的行政效能。

其次,行政机关自行纠错机制可以有效防止程序空转。目前,由于行政诉讼对于争议行政行为的司法审查范围有限,在公民实质利益诉求的实现上有一定的局限,有时可能出现诉讼程序终结但“案结事未了”,公民诉求难以实现,亟待纾困。通过被申请人自行纠错将行政争议化解在行政复议阶段,避免当事人提起一审、二审等,可以减少社会矛盾,有效节约行政资源和司法资源。

最后,行政机关自行纠错机制能够更好地保障公民合法权益。行政机关自行纠错要对行政行为进行全面审查,既包括合法性又包括合理性,并且行政机关直接面对行政争议,取证调查更为方便。如本案所示,可以更精准、灵活地解决行政争议,实质性化解了申请人政府信息公开的纠纷,减少了程序空转,节省了公民的时间和金钱等成本,符合行政效能原则,高效便民。

二、行政机关自行纠错机制的法治面向

行政机关对自己的违法和不当行为进行纠正,是依法行政原则的内在要求。我国也有部分法律规定明确授予行政机关撤销权,如《行政处罚法》第四十八条第二款,《行政许可法》第六十九条等。在地方上,2021年南通市出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》,将行政行为的重大明显违法、当事人合法权益因行政行为受损未获补偿赔偿及合法的信访诉求未依法解决等多种情形纳入行政机关自我纠正程序中,是行政机关自行纠错机制在地方治理中的创新尝试。实践中,(2018)最高法行申2218号《钟卫东诉广东省蕉岭县人民政府注销农村土地承包经营权证一案》的行政裁定书有载,行政诉讼中,作为被告的行政机关,均有权自我纠正错误的被诉行政行为。

同时应注意的是,行政机关在自行纠错的过程中也要遵循法律安定性和信赖保护原则的要求,在法律的安定性、行政相对人的信赖利益与行政机关自行纠错的变动性之间寻求和谐的平衡。

三、行政机关自行纠错在行政复议中的应用

一方面,《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中强调“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”,行政机关自行纠错的应用场景是行政机关内部,制度目标上致力于行政争议实质性化解,在行政复议领域有广阔的适用空间。

另一方面,行政机关对自行纠错应当采取审慎的态度。要维护信赖保护原则和依法行政原则的平衡,避免不当损害行政行为的存续力和行政执法的严肃性;要遵守正当程序,运用回避、说明理由及信息公开等行政程序保障行政机关自行纠错的公平、公正、公开;要做好自行纠错机制与行政复议、行政诉讼和国家赔偿之间的衔接,如果在纠错过程中损害他人合法权益,符合补偿和赔偿标准的要积极保障公民合法权益。

案例三

某生物技术公司不服区生态环境局行政处罚申请行政复议案

【关键词】

行政复议听证 生态环境 行政处罚 和解

【基本案情】

2023年7月13日,被申请人上海市某区生态环境局在现场检查中发现,申请人某生物技术公司存在未按要求贮存危险废物、实验室项目配套环境保护设施未经验收即投入使用等违法行为。2023年7月27日,被申请人再次检查,发现申请人已将危险废物贮存在防爆柜中并粘贴危废标识,并与第三方签订了《环境影响评价技术服务合同》和《竣工环保验收技术服务合同》,但尚未完成配套环境保护设施竣工验收。2023年10月27日,被申请人对申请人作出罚款44万余元的行政处罚决定。申请人不服,认为其违法行为轻微并已及时改正,没有造成危害后果,应适用生态环境部颁发的《生态环境行政处罚办法》有关规定不予行政处罚,向区人民政府申请行政复议,请求撤销上述行政处罚决定。

【复议办理】

行政复议机构审查认为,本案涉及申请人多个实验项目,并存在多个违法行为,案情复杂,遂决定组织双方当事人进行听证。在听证会上,申请人与被申请人围绕事实认定、执法程序、裁量标准进行质证和辩论,被申请人向申请人解释了其虽已完成部分整改措施,但尚未完成配套环境保护设施竣工验收,仍有造成危害生态环境的风险,不符合《生态环境行政处罚办法》规定的“违法行为轻微并及时改正”而不予行政处罚的情形。申请人表示理解,但仍认为其实验项目产生的危废对生态环境影响较小,且未完成配套环境保护设施竣工验收是由于第三方排期问题导致,涉案处罚明显过重。在行政复议机构的协调下,被申请人同意在法定裁量基准范围内对轻微违法行为重新作出决定,申请人承诺在规定时间内完成配套环境保护设施竣工验收,最终双方达成和解并签署和解协议,申请人当场撤回了行政复议申请。

【典型意义】

“听证”与“和解”是新修订行政复议法新增的两种程序机制。听证是行政复议机关审理重大、疑难、复杂行政复议案件的一项程序制度,既可以有效地保障当事人特别是申请人的程序权利,又有助于全面查明案件事实,促进矛盾纠纷的实质化解。和解则对减少当事人成本支出、提高行政复议效率、实现案结事了具有积极意义。本案中,行政复议机构将“听证”与“和解”两种新机制有机结合,通过举行听证,组织双方当事人对案件有关事实进行陈述、申辩、举证、质证,给予申请人当面表达自身利益诉求的机会,在了解到申请人配套环境保护设施虽未通过验收但已建成并正常运行,已实际减少了造成危害生态环境的风险的情况后,不失时机地对双方争议加以协调,推动双方对话协商,帮助寻求各方均能接受的解决方案,最终促使双方达成互谅互解,在有效化解行政争议的同时,也通过释法明理帮助申请人增强了合规经营意识。

案例三专家点评

高质效办好每一个行政复议案件的重要着力点

——某生物技术公司不服区生态环境局行政处罚申请行政复议案

曹 鎏 中国政法大学法治政府研究院副院长、教授,国家监察与反腐败研究中心主任

充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,要求复议机关切实提高每一个行政复议案件的办理质效。行政复议质效,强调案件办理质量和审理效果的有机统一。其中,案件办理质量要求复议机关通过加强程序正义与实体正义,提高实质性化解行政争议的水平;案件审理效果要求复议机关在依法化解个案争议的基础上,有效发挥监督和保障行政机关依法行政、保护当事人合法权益的功能。为切实提升行政复议质效,新修订的行政复议法将听证和调解作为革新行政复议审理理念的两个重要举措,将其由《行政复议法实施条例》上升至更高位阶的法律层面进行规定。这体现出新修订的行政复议法强调在案件审理过程中要充分探寻当事人真实诉求、促进双方交流沟通、以柔性方式实质性化解行政争议的修法理念,以期有效避免矛盾争议久拖不决,切实提升行政复议高效灵活化解行政争议的能力。本案复议机关积极担当作为,通过听证程序精准发现案件争议焦点,进而通过促进双方当事人和解的方式,实现了最佳办案效果,行政争议得到实质性化解,其示范意义主要体现在以下两个方面。

要善于运用听证程序审理行政复议案件。新修订的行政复议法规定了“应当听证”和“可以听证”两种情形,为复议机关适用听证程序提供了制度供给,并明确了听证笔录是复议机关作出复议决定的重要依据效力。近日,司法部发布了《行政复议普通程序听证办法》,在新修订的行政复议法基础上对听证情形、程序等内容做了细化规定,这为复议案件审理以看得见的方式进行,进而提升复议案件审理的公正性和实效性夯实了制度保障。本案涉及生态环境领域危险废物储存等专业性、技术性较强领域,复议机关依法适用听证程序,双方当事人在听证过程中充分发表意见,使复议机关全面充分了解申请人的争议由来和实质诉求,准确把握案件争议的症结,为后续调解和解的顺利推进提供了程序依托。

要善于将调解和解作为化解行政争议的首要方式。新修订的行政复议法将调解作为总则中的一项原则性内容予以明确,实现调解对各类复议案件全覆盖,并强化行政复议调解书的执行力度,体现了“应调尽调”的修法理念。近日,司法部发布了《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》,专门对行政复议调解制度作出全链条的系统规定,全面要求各地建立健全行政复议调解工作机制、加强行政复议调解工作保障,切实发挥调解对于推动行政争议实质性化解的重要作用。本案申请人对行政处罚决定不服,在复议机关协调下,被申请人认识到原处罚过重并在法定裁量范围内重新作出处罚决定,最终双方达成和解并由申请人当场撤回复议申请。本案复议机关务实高效,积极引导和促进当事人在充分沟通的基础上进行和解,既促成被申请人及时自我纠错,又通过柔性方式实现了定分止争的解纷效果。

新修订的行政复议法对听证程序和调解制度的规定,体现出行政复议审理方式的重大变革。新修订的行政复议法对听证程序的强化,打破了长期以来以书面审查为主的审理原则,反映出通过充分听取当事人意见以提升审理程序公正性的修法理念。新修订的行政复议法全面加强对调解的适用,反映出立法机关将审理构造从以行政行为为中心转向以行政争议为中心的调整优化,并从提升办案质效角度要求复议机关以柔性方式积极引导和促进当事人双方达成合意进而终结审理程序的立法意旨。在贯彻落实新修订的行政复议法的过程中,各级各地复议机关可以根据新修订的行政复议法确立的新理念新要求因地制宜作出细化规则,以听证和调解作为高质效办好行政复议案件的重要着力点,以提高行政复议质效为指引,切实推动绝大多数行政争议能够在行政复议程序中就此终结,得到彻底、有效化解。

案例四

某医院不服医疗保险事务管理中心解除行政协议申请行政复议案

【关键词】

行政复议范围 医疗保险事务管理 骗取医保基金 行政协议

【基本案情】

申请人某医院作为协议乙方与甲方被申请人北京市某医疗保险事务管理中心签订《医疗保障定点医疗机构服务协议》(以下简称《医保服务协议》),约定由申请人提供医药服务,被申请人对其服务项目进行监督管理,协议有效期为2022年12月31日至2023年12月31日。之后因申请人在提供医疗服务过程中虚构医药服务项目骗取医保基金被行政处罚,被申请人作出《关于对某医院违规行为处理决定的通报》(以下简称《通报》),决定自2023年12月29日解除与申请人签订的《医保服务协议》。申请人不服,向市人民政府申请行政复议,请求撤销该《通报》,并责令被申请人与其续签《医保服务协议》。

【复议办理】

行政复议机构审查认为,依照《中华人民共和国社会保险法》的规定,被申请人具有订立本案《医保服务协议》的法定职责,申请人具有定点医疗机构资格;签订协议是为了保障广大参保人员享受基本医疗保障服务、促进社会保障及卫生事业的发展;主要内容是申请人提供医药服务,被申请人进行监督管理,符合行政法上权利义务的法律特征,因此本案《医保服务协议》在合同订立主体、合同目的、合同内容等方面均符合行政协议特征,依法属于行政复议受案范围。出于实质性化解争议的考虑,行政复议机构首先组织申请人和被申请人进行了当面沟通,试图通过协商化解双方争议,但因双方意见分歧较大未能成功调解。行政复议机构对各项证据材料进行审查后认为,当事人双方在《医保服务协议》中约定,申请人经医疗保障部门和其他有关部门查实有欺诈骗保行为的,被申请人可以做出解除协议处理。本案中,经医疗保障部门查实申请人存在骗保行为,属于双方约定的解除协议情形,故被申请人通知申请人解除协议符合约定。同时,被申请人在解除协议之前告知申请人其解除协议决定的内容、申请行政复议和行政诉讼的权利,并按照相关规定向社会公布解除协议的结果,程序合法正当。综上,行政复议机关认定被申请人解除协议的行为符合协议约定,据此作出维持的行政复议决定。

【典型意义】

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为现代行政管理活动的新方式,行政协议的运用对经济社会发展产生了重要影响。新修订的行政复议法首次将行政协议争议纳入行政复议受案范围,为保障行政协议当事人的合法权益提供了新的救济途径。本案中,申请人不服行政机关单方解除《医保服务协议》行为提出行政复议申请,行政复议机构依法受理后,对行政协议及解除协议行为进行了全面审查,包括协议约定条款是否成立生效、解除行为是否满足协议约定的解除条件、约定解除权的行使是否遵守程序规定、是否保障协议相对人的陈述申辩权利等问题,逐一进行释法明理并依法作出行政复议决定,既有效实现了定分止争,也有力维护了广大参保用户的合法权益,其办案思路以及审查标准,对行政协议类行政复议案件的办理具有积极借鉴意义。

案例四专家点评

行政复议中对行政协议的审查

——某医院不服医疗保险事务管理中心解除行政协议申请行政复议案

李洪雷 中国社会科学院大学法学院教授

新修订的行政复议法明确将行政协议纳入行政复议的受案范围。行政协议是一种新的行政活动方式,兼具行政行为的行政性与民事合同的协议性,在认定和审查上都较为复杂,本案具有一定的示范意义。

一、行政协议的识别

化解行政协议争议,首先要识别何为行政协议。在普通法国家,对政府合同一般采取形式主义的界定方式,对涉及政府为一方当事人的契约统称为政府合同,但有时也要根据合同中的“公法因素”来确定是否适用司法审查。在德国,根据“契约标的理论”,凡涉案个别契约的基础事实内容以及契约所追求的目的属行政法上的法律关系,即为行政契约。我国的实务界主要从主体、内容、目的和意思表示四方面加以限定,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议若干问题的规定》)第一条规定,行政协议是指“行政机关为了实现行政管理或公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。

本案中,申请人某医院作为协议乙方与甲方被申请人某市医疗保险事务管理中心签订《医疗保障定点医疗机构服务协议》(以下简称《医保服务协议》),约定由申请人提供医药服务,被申请人对其服务项目进行监督管理。主体为某医院与某市医疗保险事务管理中心,内容为约定由申请人提供医药服务,被申请人对其服务项目进行监督管理,目的为保障参保人员享受基本医疗保障服务,促进社会保障及卫生事业发展,意思表示为双方自愿协商确定,符合行政协议的构成要件。

二、行政协议的解除

新修订的行政复议法第十一条第十三项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议,可以依照本法申请行政复议。该规定将行政协议订立和履行的全过程均纳入了行政复议之中。本案争议的焦点为行政协议的解除问题。民事协议的解除情形规定于《民法典》第五百六十二条的约定解除和第五百六十三条的法定解除合同条款,行政协议的解除,可参考相关条款。

本案中,双方签订的《医保服务协议》第一百〇七条约定,“甲方在协议期内发现乙方在当期或既往协议年度发生违规行为且性质恶劣,造成医疗保障基金重大损失或社会影响严重的,或乙方有下列违约情形之一的,甲方做出解除协议处理,对已支付的违约费用予以追回:……3.经医疗保障部门和其他有关部门查实有欺诈骗保行为的”,相关事实已经由北京市医疗保障局在向申请人作出的《行政处罚决定书》中认定,属于约定解除的情形。

三、对行政协议审查的内容

行政复议机关在对行政协议进行审查时,一要审查其合法性,对于行政机关订立、履行、变更、解除行政协议等是否合法进行审查,例如本案中,在合法性问题上,行政复议机关审查了所争议的程序问题:被申请人作出解除协议决定的时间在协议存续期限内,且在解除协议之前约谈申请人,告知其解除协议决定的内容和申请行政复议和行政诉讼的权利,申请人书面提交了陈述申辩的内容。按照《医疗保障基金使用监督管理条例》第四十三条的规定,被申请人作出《关于对某医院违规行为处理决定的通报》(以下简称《通报》)向社会公布解除协议的结果,被申请人解除《医保服务协议》的程序合法正当,被申请人是基于约定解除行政协议而非作出行政处罚,当事人要求适用《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第三十七条规定的听证程序的主张没有法律依据;二要审查其合理性,敦促行政机关公正行使行政职权,保障行政协议的实质公平;最后要审查其合约性,《行政协议若干问题的规定》第十一条第二款规定:原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的,人民法院应当针对其诉讼请求,对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中,行政机关解除《医保服务协议》并非依据法律规定,而是依据双方合意的约定解除条款,行政复议机关对于行政协议的审查包括了合约性内容,具有一定的示范作用。

综上所述,本案对于行政协议的认定、效力、审查范围和审查方式均有所体现,在合法性、合理性、合约性方面兼顾了行政优益权和私主体的合法权益,同时保障了社会公共利益,体现了行政协议在公共管理和公共服务方面的独特制度价值,也体现了行政复议对于实质性化解行政争议的重要作用。

案例五

何某不服交通警察大队行政处罚申请行政复议案

【关键词】

行政复议简易程序 污损号牌行为 交通行政处罚 调解 建议规范执法行为

【基本案情】

2024年1月3日,被申请人天津市某交通警察大队在执勤期间,发现一辆车牌号为某C×的重型半挂牵引车,挂车号牌为某B×挂,挂车号牌污损,被申请人依法对车辆进行拦检后,认定申请人何某存在驾驶污损机动车号牌的机动车上道路行驶的行为,遂依据《中华人民共和国道路交通安全法》和《机动车驾驶证申领和使用规定》,当场作出罚款200元、记9分的《公安交通管理简易程序处罚决定书》。次日,申请人认为其不存在故意污损号牌的事实,对处罚决定不服,向区人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审查认为,被复议行政行为属于当场作出的行政处罚,决定采用简易程序审理。作为车辆驾驶员,具有保持车辆号牌清晰、完整的义务,对自身老化、褪色的车牌没有做到及时更换,存在放任的心理态度,属于主观故意,存在过错,应当予以处罚。被申请人依据《中华人民共和国道路交通安全法》对申请人罚款200元适用依据正确;被申请人根据《机动车驾驶证申领和使用规定》对申请人予以记9分的行政处罚,虽然内容适当,但存在法律依据不正确的问题,原因是该规定已于2022年4月1日废止,而对驾驶员违法行为记9分应当依据2022年4月1日实施的《道路交通安全违法行为记分管理办法》的相关规定。对此,行政复议机构进一步调查了解到,交警当场作出的行政处罚决定书均使用上级机关预制好的格式文本,旧规定废止后上级机关未及时换用以新管理办法为依据的格式文本。

行政复议机构组织双方当事人进行了调解,首先向申请人解释了污损号牌行为“故意”的认定,帮助申请人认识到其行为的违法性,然后指导申请人通过学习交通法规,补回驾驶证被记的分数,确保其能够继续驾驶车辆。申请人对处理结果表示认可,撤回了行政复议申请,行政复议审理终止。之后,针对处罚依据不正确问题,行政复议机构向交警大队的上级机关提出建议,要求修改处罚决定书格式文本,该上级机关依建议及时予以了修改。

【典型意义】

区分普通程序和简易程序审理行政复议案件,实行繁简分流,简案快办、繁案精办,是新修订的行政复议法完善行政复议审理程序的重要举措,有利于提高行政复议工作质效。按照规定,对于“被申请行政复议的行政行为是当场作出的”等四类行政复议案件,行政复议机关认为事实清楚、权利义务明确、争议不大的,可以适用简易程序进行审理。本案中,案涉行政行为是当场作出的行政处罚,且申请人对案件事实无异议,仅对其行为“故意”的认定存在认识上的偏差,争议不大,行政复议机关适用简易程序符合法律规定。行政复议机关组织双方当事人进行调解,并做好释法说理工作。该案从立案受理到最终解决矛盾,前后不到十天,充分体现了行政复议高效、便民的工作原则。行政复议机关针对具有普遍性的问题,向被申请人上级机关提出完善执法行为、规范执法文书的建议,起到了办理一案、规范一类行为的办案效果。

案例五专家点评

通过行政复议提升治理效能

——何某不服交通警察大队行政处罚申请行政复议案

王 旭 中国人民大学法学院副院长、教授

通过行政复议活动实质性化解行政争议,不仅仅具有定分止争的效果,更能在个案判断基础上有效提升治理效能,本案即是一个典型。我们可以从多个层次来分析,透视该案的行政治理效果。

第一,从程序选择来看,本案行政复议机构适用新修订的行政复议法,通过简易程序开展复议工作,有助于快速解决纠纷,稳定行政法律关系,同时也节约行政复议成本。新修订的行政复议法对于“被申请行政复议的行政行为是当场作出的”规定适用简易程序,本案审理对象属于当场作出处罚决定的行政行为,行政复议机构适用法律准确。实质性化解行政争议既需要实体上解决问题,防止程序空转;也需要程序上繁简适当,尽量缩短申请人与被申请人在法律上争议的时间。

第二,从法律说理来看,本案行政复议机构准确解释了《中华人民共和国道路交通安全法》规定的“故意污损号牌”的法律含义,从污损的实际存在状态及当事人是否客观做出相应消除污损、减少不能识别风险两个方面进行了说理,有助于帮助申请人清楚认识自身行为性质,为后续调解及申请人撤回复议申请打下了良好的心理认知基础,实质化解行政争议。尤其值得注意的是,与行政诉讼不同,行政复议本身也是行政机关的活动,客观上具有正确阐释行政管理秩序的内在要求,因此通过解释相关法律概念,帮助申请人准确掌握行政法上的相关要求也是依法行政的体现。

第三,从行政复议机构有效指导申请人提高法律认知水平来看,充分体现了行政复议机构的积极作为,既有助于申请人避免再次出现违法行为,也确保了通过行政复议活动将行政处罚对申请人的不利影响控制在较低水平,体现了行政复议本身的温度和对比例原则的遵守,比仅仅对审理对象的合法性与合理性进行单方面审查,更有助于实现实质正义,体现法律效果与社会效果的统一。

最后,从行政复议机构主动发出建议书来看,充分体现了行政复议作为一种监督活动,是有效治理、预防法律风险的内在要素。本案行政复议机构及时指出被申请人由于法律文书替换不及时导致存在适用法律依据错误的瑕疵,一方面确保行政复议决定本身合法,另一方面杜绝了被申请人在未来继续面对法律风险,达到“办理一案,治理一域”,“监督当前,着眼未来”的效果,最大程度杜绝了潜在的行政争议。

该案充分说明,要发挥行政复议作为行政争议解决主渠道的功能,就必须更加积极、能动地理解行政复议活动的性质,行政复议机构要通过程序的理性选择和透彻的法律说理,确保案件的法律效果,做到在法律上定分止争;同时,要准确把握行政复议活动的“行政性”,其必然具有的积极、能动特征,在引导行政复议申请人,提示被申请人方面,思考更加理性、全面、长远,从而以较小的行政成本确保最大程度化解行政争议,提升治理效能。

案例六

杨某不服区社会保险基金管理中心未核准基本养老保险待遇申请行政复议案

【关键词】

行政复议被申请人不适格 养老保险待遇 行政瑕疵 实质性化解 督促纠正

【基本案情】

2023年11月13日,申请人杨某所在单位某科技公司为其申请办理退休。北京市某区社会保险基金管理中心经审核认为,根据申请人的档案材料无法确定申请人的连续工龄,需要申请人单位补充提供材料,遂先后于2024年1月23日和1月31日通过“北京市智慧人社一体化平台”作出两份告知单,告知需提供申请人从前公司调转离开的原始材料以及2002年、2003年申请人的工资发放材料。但两份告知单没有任何单位落款和签章,申请人误以为两份告知单系北京市政府作出,遂以北京市政府未核准其基本养老保险待遇,导致其无法正常退休为由,向国务院提交行政复议裁决申请。

【复议办理】

行政复议机构审理查明,案涉两份告知单系北京市某区社会保险基金管理中心向申请人单位作出的,北京市政府并非符合规定的被申请人,不符合行政复议法规定的行政复议申请受理条件。但某区社会保险基金管理中心发出的告知单没有单位落款和盖章,行政行为存在瑕疵。经向社会保险基金管理中心进一步了解,申请人的档案缺少其从某公司调转离开的原始材料,包括行政工资介绍信、商调函、档案转移单等原始材料存根;另外,申请人的档案内记载其2002年、2003年在某公司的考核情况为待岗,待岗期间是否发放工资影响其连续工龄的认定,需要补充提交2002年、2003年某公司为申请人发放工资的材料。

为帮助解决申请人的基本养老保险待遇问题,行政复议机构协调当地司法局与申请人单位沟通联系,帮助申请人查找相关材料。2024年2月29日,申请人单位补充提供了所需材料,申请人符合办理退休的条件,社会保险基金管理中心为其核定了基本养老保险待遇,于3月15日开始为申请人发放养老金。4月7日,申请人自愿撤回了行政复议裁决申请。之后,针对本案存在的执法不规范问题,行政复议机构督促相关行政机关依法进行了纠正。

【典型意义】

新修订的行政复议法首次将化解行政争议列入立法目的条款,明确规定“充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。落实好这一规定,要求行政复议机构在办案中积极回应申请人的实际利益诉求,帮助当事人解决实际困难和问题,切实维护人民群众合法权益,从源头上解决行政争议。本案中,行政复议机构认真贯彻落实新修订的行政复议法,践行复议为民宗旨,在查清北京市政府不是适格的被申请人情况下,并未以不予受理方式简单结案,而是深入调查了解情况,帮助申请人查找问题并尽力协助解决,最终推动行政争议得到实质性化解。同时,针对行政行为存在的问题,行政复议机构予以指出并促使行政机关自行纠正,也彰显了行政复议监督和促进依法行政的功能。

案例六专家点评

行政复议化解行政争议主渠道作用的三重面向

——杨某不服区社会保险基金管理中心未核准基本养老保险待遇申请行政复议案

王 旭 中国人民大学法学院副院长、教授

新修订的行政复议法明确了“行政复议化解行政争议的主渠道作用”,然而,究竟如何准确理解和把握“主渠道作用”,还必须进一步结合中国的国情和治理智慧,仔细观察实践,加以全面把握和归纳。本案就展现了行政复议作为行政争议化解主渠道的三重面向,深化了我们对这个问题的认识。

首先是“作为审理活动的行政复议”具有化解行政争议主渠道作用。有效化解行政争议,是行政复议和行政诉讼的共同目标,这首先体现在它们都具有的公正审理的职能,都是现代行政争议解决的重要审理活动。行政复议只有坚持公正的审理程序和审理标准,准确适用法律,才能保证行政争议在法律框架内有效解决。本案行政复议机构在审查申请条件的时候,经过认真核实事实及相关证据,准确查明被申请人存在不适格问题,在形式审查层面准确适用法律,这是确保争议有效化解的根本前提。如果被申请人不适格问题在本案不能有效查明,必然导致最终复议决定错误,加重第三方履行法定职责的负担,也就必然无法解决争议,甚至引发新的争议。

其次是“作为治理活动的行政复议”具有化解行政争议主渠道作用。本案行政复议机构在查明申请人错告被申请人情况下,既没有机械作出不予受理的决定,也没有简单告知申请人变更被申请人后再展开实质审理,而是直接针对本案争议的核心,即申请人是否具备退休并领取相应补助的实质条件,通过主动靠前,协调相关基层单位调取相应证据,推动在证明申请人符合条件情况下为其办理相关手续,支持其申领相关费用,这就是将“作为审理活动的行政复议”推进到“作为治理的行政复议”,坚持以人民为中心,以化解争议为目的,积极履行行政复议机构作为行政机关的管理和服务职能,从而推动了行政争议的实质解决,做到了不但“依法办事”,而且“依法办成事”,实现法律效果与社会效果的高度统一。

最后是“作为指导活动的行政复议”具有化解行政争议主渠道作用。行政复议也体现为行政复议机构对下级行政机关在个案中的有效监督和指导,尤其是通过制发行政复议意见书或建议书的指导,预防相关风险,在源头意义上化解和防范相关争议的不断出现。本案中行政复议机构查明基层工作单位在向申请人出具相关告知文书时在形式上存在瑕疵,由此给申请人带来误解和困惑,失去了行政活动的权威性和规范性,并引发行政争议。行政复议机构主动对相关基层单位作出指导,指出其工作疏漏和瑕疵,实质上是点明了相关工作存在的风险点,通过这种层级指导,有效治理了风险和漏洞,从而为该领域潜在行政争议的化解和预防,提供了有力帮助。

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