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东西问丨郭继孚:世界大城市交通治办公室一次又一次的索要理有何启示?

原创 东西问丨郭继孚:世界大城市交通治办公室一次又一次的索要理有何启示?

中新社北京6月15日电 题:世界大城市交通治理有何启示?

——专访北京交通发展研究院院长郭继孚

作者 李晗雪

近几十年里,中国民众见证并享受到了高速城市化带来的美好生活变革,也随之面临困扰各国的“城市病”,其中一大症候就是交通拥堵。寻溯世界城市发展史,交通拥堵问题起于何时?是否已有一些特大城市探索出疏解拥堵的方向?这些经验对中国城市交通治理有何借鉴价值?就此,中新社“东西问”专访了北京交通发展研究院院长郭继孚。

现将访谈实录摘要如下:

中新社记者:请问世界大城市中的交通拥堵问题起于何时?最严重的交通拥堵出现在什么时期?

郭继孚:城市交通拥堵是世界性难题,国际大城市发展进程中,几乎无一例外都曾经历、现在也依然备受交通拥堵问题困扰。交通拥堵也不只是机动车时代面临的难题,早在马车时代,交通就开始堵了。

17世纪至19世纪末,马车在西方城市逐渐普及,19世纪中后期开始爆炸式增长。由于缺少有效的规章与管理,人、“车”在没有任何交通标志标线的道路上混行,不可避免地出现了严重拥堵。

1908年福特小汽车生产线诞生后,汽车逐渐走入寻常百姓家。二战后的经济复苏时期,世界许多城市机动车保有量激增,随之催生交通拥堵。

美国洛杉矶交通拥堵。金立冬 摄

中新社记者:面对尤其是小汽车普及后产生的交通拥堵,伦敦、东京等世界知名特大城市是如何疏解的?主要思路是什么?

郭继孚:国际经验表明,城市发展到一定阶段,必然面临功能疏解、城市更新。但功能疏解只是交通治理的一个方面,转变交通发展方式是关键。

以东京为例,20世纪60年代东京都市圈(面积13566k㎡,接近北京市面积)处于快速城市化、机动化阶段,有近2000万人口,机动车不足200万辆,但道路拥堵已十分严重,早晚高峰时段轨道列车拥挤异常,被称为“通勤地狱”。

2020年,东京都市圈增至3691万人口、1623万辆机动车,交通反而变得通畅了。东京是如何做到的?其经验主要可总结如下。

一是以大容量、高效率的轨道交通支撑都市圈运行,这是交通状况能在人口激增背景下得以改善的最根本因素。20世纪60年代,东京都市圈的轨道交通客运量约为1000万人次/天,如今增加至近4000万人次/天,是当前北京轨道交通日客运量的4倍。

日本轨道交通。章轲 摄

二是重视轨道交通对城市发展的引导作用。许多人以为是高强度开发导致了交通拥堵等“城市病”,其实未必。东京城市发展的一大特点,就是围绕综合交通枢纽进行高强度开发,这些交通枢纽经充分、合理的规划,实现了不依赖小汽车的强大疏解能力,使得高强度开发地区并未成为我们想象中的交通瓶颈、路网堵点。

如日本东京站所在的大丸有地区,在1.2平方公里内聚集着4300家企业,就业人数28万余人,就业岗位密度高达23万个/k㎡,开发强度高于中国多数城市的CBD地区。东京大部分高强度开发都围绕已有的综合交通枢纽规划和建设,东京站、新宿站等周边建筑容积率普遍超过10,融合商业、办公、休闲娱乐等多种功能,这些地区也成为东京经济最繁荣、土地价值最高之地。

以东京站为例,其建筑主体共8层,设有30个站台,保障了约14条轨道交通线路在此停靠;2平方公里内分布了100多个出入口,实现了轨道交通与周边建筑群的一体化,乘客可以畅通从周边区域集散,刮风下雨都不受影响,大家当然愿意借轨道出行。

据统计,到达大丸有地区(东京站所在地)的出行中,有83%乘坐轨道交通到达,乘小汽车到达的比例仅4%。

三是以停车治理为抓手调控小汽车保有及使用。从国际经验看,停车治理是引导机动化进程和缓解交通拥堵最有效、使用最广泛的措施。日本政府于1962年颁布《关于确保汽车保管场所等的法律》(又称《车库法》),规定购车者必须确保车辆有位停放,不得将道路作为车库使用。“有位购车”制度实现了土地资源对机动车保有需求的约束。

其次,东京还花了几十年时间开展清理违停的“扫马路运动”,并高力度处罚违法停车行为,甚至以刑事手段打击,如《车库法》规定,将道路作为车库使用,将处三月以下有期徒刑或20万日元以下罚款。

东京的经验表明,交通拥堵问题并非不可解。1970-2020年,东京都市圈增加的车辆主要集中在城市外围地区,目前,东京人口密集的中心区小汽车保有率低、使用强度小,交通拥堵也明显缓解。2018年东京都市圈小汽车出行比例为27%,轨道交通出行比例33%,位于市中心区的东京都23区轨道交通出行比例高达51%,小汽车出行比例仅8%,远低于中国北京等城市中心区的小汽车出行比例。

日本高速公路。章轲 摄

中新社记者:类比世界大城市交通发展史,您认为中国的交通发展处于何种阶段?目前我们治理城市交通面临的最主要难题是什么?

郭继孚:当前中国正处城镇化中后期,未来农业人口市民化加快推进,城镇化率还有较大提升空间。超大、特大城市交通出行仍将持续增长,特别是跨行政区划的特大城市都市圈交通正在形成。同时,中国仍处于机动化快速发展阶段,千人汽车拥有量仍远低于发达国家,汽车产业市场尚未饱和。

目前中国城市交通治理面临如下主要难题:

一是交通与城市发展不协调。当前,中国超大、特大城市轨道交通客流强度较低,主要原因是人口和就业岗位在轨道周边的集聚程度不足。例如轨道交通布局与职住空间存在错位、重要功能区的公共交通特别是轨道交通支撑力度不足、站点周边开发强度低、站点设置与周边土地结合不紧密等,制约了轨道交通出行吸引力的提高。

与国际城市相比,中国都市圈范围内市郊铁路(区域快线)供给存在明显短板。以北京市为例,现轨道交通网络以普速地铁(30-40km/h)为主,采取“站站停”方式服务,长距离出行效率低、与小汽车竞争缺乏优势。据统计,北京市轨道交通门到门出行时耗超1小时占比40%;北三县进京通勤出行中小汽车占比高达35.2%,比例明显偏高。

二是城市公共交通的可持续发展出现问题。当前,中国城市公共交通发展已到瓶颈阶段,一方面,公共交通客运量增长乏力甚至出现下降,在与小汽车的竞争中优势不够。同时,公共交通财政的可持续性面临较大挑战。

三是小汽车“高密度聚集、高强度使用”问题突出。世界城市发展史表明,小汽车可以发展多少,不是取决于收入高低,而是取决于该区域的人口密度、土地资源稀缺度。中国一些大城市的情况,与国际大城市机动车保有和使用普遍遵循的“外高内低”分布特征相反。

如北京市机动车主要聚集在高密度中心区,人口最稠密的东西城,人均机动车保有量达到0.58辆/人,约是东京等国际城市核心区的两倍多(东京都核心6区人均机动车保有量为0.25辆/人,巴黎市中心人均机动车保有量为0.22辆/人),中心城区小汽车出行比例也是国际城市同比地区的两倍多。既有的摇号、限行政策无法根本上解决小汽车高密度聚集、高强度使用问题,超大、特大城市私人小汽车拥车及用车管理政策亟须创新。

北京中心城区车辆拥堵。胡庆明 摄

四是停车治理难题仍需破解。当前中国停车治理难度很大,面临需求不断膨胀,但供给乏力,缺口持续扩大等难题。“乱停车”是对有限城市空间资源的无序占用。根据中国《城市停车规划规范》,一个停车位约需占用30㎡的土地,与北京市城镇居民的人均住房建筑面积大致相当(33㎡)。然而,目前城市停车收费价格与其所占用的空间资源价值远不成正比,大城市的免费停车比例仍然很高。2021年北京市通勤出行的免费停车比例高达58.6%、夜间居住区免费停车比例为45.63%。另一方面,违法停车处罚力度不足,违停成本甚至低于按规定需交的停车费,无法保证经济杠杆对车主行为的规范效力。

另外,中国已明确提出2030年“碳达峰”、2060年“碳中和”目标,而在2013年以来中国碳排放增速已趋平缓的情况下,城市交通碳排放量已成为增速最快的领域。数据测算显示,北京私人小客车出行碳排放占整个城市客运碳排放70%,每万人公里碳排放量分别是轨道交通、地面公交的7倍和4倍。因此,私人小客车是交通碳排放的绝对主体和减排重点。

中新社记者:您认为世界各大城市疏解交通拥堵的成功案例,对中国城市交通治理是否有借鉴意义?

郭继孚:习近平总书记强调,“中国式现代化既基于自身国情、又借鉴各国经验”。今天中国的众多城市正在经历发达国家城市曾经历的发展过程,也面临许多类似问题。虽然中外城市在社会、经济、政治与文化上都有不同,但城市与交通发展也具有众多普适性规律,世界其他特大城市成功疏解交通拥堵的案例,对中国城市交通治理当然具有借鉴意义。

国际经验表明,大城市交通拥堵并非不可救药,关键在治对路子。人多车多不必然导致拥堵,关键是转变交通发展方式。例如,落实公交优先理念,重视和大规模修建城市轨道交通系统、大力施划公交专用道。再如开展乱停车治理、拥堵收费,减少市中心小汽车保有量和出行量,推动转变交通发展方式。又如复兴“慢行交通”、重视城市生态环境的优化和公共空间改造,打造以人为本的交通出行环境等等。

2019年开通的北京首条自行车专用道。贾天勇 摄

从世界其他特大城市的经验看,无论是轨道交通的更新改造、对乱停车的治理、还是慢行交通环境的改善,都经历了半个多世纪的艰辛治理过程。我们应该从世界大城市的经验中汲取智慧,深刻认识到城市交通治理是一项长期而艰巨的任务,保持战略定力,持之以恒、久久为功,才能实现城市交通的真正变革。(完)

受访者简介:

郭继孚,北京交通发展研究院院长、教授级高工、博导,兼任中国城市公共交通协会副理事长,有超过30年的大城市交通拥堵治理的工作经验,主持完成了北京2008年奥运会和北京2022年冬奥会的交通规划、交通组织管理方案等,以及城市交通拥堵指数、地铁预约进站、绿色出行碳普惠等创新性成果。

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